Carriere separate: favole da Nordio

Dopo il flop del referendum, ministro e destra tornano alla carica. Ma le motivazioni che si continuano a fornire fanno acqua. Mi ero già occupato della separazione delle carriere tra giudici e magistrati del pubblico ministero trattando del secondo quesito referendario del 2022 […]

(DI PIERCAMILLO DAVIGO – Il Fatto Quotidiano) – Mi ero già occupato della separazione delle carriere tra giudici e magistrati del pubblico ministero trattando del secondo quesito referendario del 2022 (che non raggiunse il quorum) in un articolo comparso su questo stesso quotidiano il 16 luglio 2021, che non potrò che ripercorrere. Allora avevo segnalato che per ottenere distinte carriere è necessario modificare la Costituzione della Repubblica.

Prima dell’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale, la questione che magistrati appartenenti a un unico ordine giudiziario potessero transitare dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti e viceversa, non era mai stata posta. Era stata oggetto di qualche doglianza solo la figura del pretore, che cumulava, in capo a una stessa persona fisica e nel medesimo procedimento, le funzioni di pubblico ministero (che svolgeva istruzione sommaria e citava a giudizio l’imputato) e poi di giudice dibattimentale (che pronunziava sentenza sul materiale prima raccolto), mentre le funzioni di pubblico ministero in dibattimento erano di solito affidate ad avvocati e svolte in genere in modo solo formale. Curiosamente la percentuale di assoluzione dei pretori era più alta di quella dei tribunali, dove le funzioni erano distinte. Con l’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale, anche nel procedimento pretorile le funzioni requirenti e giudicanti furono separate, creando un ufficio del pubblico ministero presso la pretura. Poi si diffuse l’opinione che l’introduzione del rito accusatorio comportasse la necessità di una maggior differenziazione fra organo inquirente-requirente e organo giudicante, motivata con argomenti di evidente inconsistenza, quali la colleganza fra requirenti e giudicanti, che non garantirebbe la terzietà del giudice (vi è rapporto di colleganza anche fra giudici di primo grado, di appello e di cassazione e ciò non sembra influire sull’esito delle impugnazioni).

Il tema della separazione delle carriere dei magistrati requirenti e giudicanti, dopo essere stato oggetto di un primo referendum che non raggiunse il quorum prescritto, era stato proposto dalla maggioranza di centrosinistra nel corso della XIII legislatura e accantonato solo a seguito del fallimento dei lavori della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali; poi era stato annunziato nella XIV legislatura, seguita alle elezioni del maggio 2001 ed è ora ritornato di attualità prima con altro referendum e poi con le dichiarazioni del ministro Nordio.

Fra le favole che si raccontano in questo Paese, ci sono quella che il processo accusatorio imporrebbe la separazione delle carriere e quella secondo la quale la separazione delle carriere ci sarebbe in tutti gli altri Stati.

Quanto alla prima favola, va ricordato che la legge che delegava al governo l’emanazione del codice di procedura penale (L. 16 febbraio 1987, n. 81), nell’articolo 2 stabiliva: “Il codice di procedura penale deve attuare i principi della Costituzione e adeguarsi alle norme delle convenzioni internazionali ratificate dall’Italia e relative ai diritti della persona e al processo penale. Esso inoltre deve attuare nel processo penale i caratteri del sistema accusatorio…”. È quindi stravagante che per tenere in piedi alcune disposizioni del codice processuale penale sia stato modificato l’art. 111 della Costituzione e ora le Camere penali (con una iniziativa di legge popolare) e il ministro Nordio chiedano di modificare ulteriormente la Costituzione per adeguarla al codice. Il ministro Nordio sostiene in particolare che la riforma costituzionale per separare le carriere è indispensabile per attuare completamente il codice di procedura penale. Se fosse così la conclusione obbligata dovrebbe essere quella opposta e cioè che il codice è in contrasto con la Costituzione oltreché emesso in violazione di delega e va sostituito.

Anche la seconda favola è smentita dai fatti: le carriere dei magistrati sono uniche in molti Stati europei (ad esempio in Francia, Belgio, Olanda, nel Land della Baviera in Germania, dove è comunque consentito il passaggio). Negli Stati Uniti d’America (da cui gli autori del codice di procedura penale credevano di aver copiato il modello accusatorio) non ci sono carriere, ma il presidente Clinton, allorché fu accusato di aver nominato giudici federali prevalentemente Democratici anziché Repubblicani, si giustificò dicendo che li aveva scelti per il 43% fra i procuratori federali. In Italia non vi è mai stata una percentuale così alta di giudici con precedente esperienza di pubblico ministero.

Il Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa (organismo che raggruppa 47 Stati europei) con la Raccomandazione n. 19 del 2000 adottata il 6 ottobre 2000 ha ritenuto di proporre il modello dell’unicità delle carriere, cioè quello italiano, come preferibile:

17. Gli Stati prendono provvedimenti affinché lo status giuridico, la competenza e il ruolo procedurale dei pubblici ministeri siano stabiliti dalla legge in modo tale che non vi possano essere dubbi fondati sull’indipendenza e l’imparzialità dei giudici. In particolare, gli Stati garantiscono che nessuno possa contestualmente esercitare le funzioni di pubblico ministero e di giudice.

18. Tuttavia, se l’ordinamento giuridico lo consente, gli Stati devono prendere provvedimenti concreti al fine di consentire a una stessa persona di svolgere successivamente le funzioni di pubblico ministero e quelle di giudice, o viceversa.
Tali cambiamenti di funzione possono intervenire solo su richiesta formale della persona interessata e nel rispetto delle garanzie.

19. I membri dell’ufficio del Pubblico ministero devono rispettare l’indipendenza e l’imparzialità dei giudici; in particolare essi non possono esprimere dubbi sulle decisioni giudiziali o ostacolare la loro esecuzione, salvo quando esercitano i loro diritti di appello o invocano altre procedure declaratorie.

20. I membri dell’ufficio del Pubblico ministero devono far prova di obiettività e di equità durante i procedimenti giudiziari. In modo particolare devono accertarsi che il tribunale disponga di tutti gli elementi di fatto o di diritto necessari per una corretta amministrazione della giustizia” (la sottolineatura in carattere tondo è mia).

Circa il passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti e viceversa, il Comitato dei ministri così argomenta: “La possibilità di ‘passerelle’ fra le funzioni di giudice e quelle di pubblico ministero si basa sulla constatazione della complementarità dei mandati degli uni e degli altri, ma anche sulla similitudine delle garanzie che devono essere offerte in termini di qualifica, di competenza e di statuto. Ciò costituisce una garanzia anche per i membri dell’ufficio del pubblico ministero”.

Il giudice non può essere facilmente gerarchizzato, il pubblico ministero sì. Una volta espunto il pubblico ministero dall’unico ordine giudiziario diverrà difficile assicurarne una reale indipendenza e sottrarlo a influenze politiche, tanto più se venisse modificato il principio di obbligatorietà dell’azione penale. Attraverso il controllo del pubblico ministero sarà possibile influire sulla domanda di giustizia che egli avanza al giudice con l’esercizio dell’azione penale. I giudici saranno quindi indipendenti e liberi di decidere questioni di cui nulla importa ai detentori del potere, perché le altre non arriveranno ai giudici.

Il magistrato del pubblico ministero che ha svolto funzioni di giudice sa che cosa è necessario per decidere e quindi svolge indagini più mirate e non dispersive. Il giudice che ha svolto funzioni inquirenti, di solito, è il più severo censore del pubblico ministero perché rileva immediatamente che cosa questi avrebbe dovuto fare e non lo ha fatto nel modo dovuto.

Ma la questione di fondo è che la miglior garanzia per i cittadini è quella di avere magistrati del pubblico ministero che ragionino come giudici e quindi, se mai, dovrebbe essere obbligatorio ricoprire entrambe le funzioni pur un adeguato periodo di tempo durante la permanenza in magistratura. Come suggerisce il Consiglio d’Europa.

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