Superare il veto può rafforzare l’Unione, ma sulla difesa apre una questione decisiva: quale sovranità trasferire e con quali garanzie democratiche.
(Rita Bruschi – rivistarinascita.it) – In un recente articolo su La Fionda, Bruno Gravagnuolo ha sollevato un problema politico serio, che si aggancia a una delle grandi questioni dell’integrazione europea.
Se vogliamo una politica estera europea davvero comune, dobbiamo prima costruire una sovranità politica europea oppure possiamo costruirla progressivamente attraverso decisioni intergovernative?
Il suo intervento prende le mosse dalla Mozione 1-00602 «Mozione in materia di superamento del diritto di veto nelle decisioni delle istituzioni dell’Unione europea», del 15 settembre scorso, a firma De Luca, Scerra, Grimaldi e altri, la cui discussione è stata peraltro rinviata.
Il problema dell’unanimità in Ue ha acquistato sempre più spazio sui tavoli politici, tanto che il 1° settembre scorso 11 Paesi (Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Romania, Spagna e Svezia) hanno avanzato una serie di proposte per superare le decisioni di politica estera bloccate con il diritto di veto.
La lettera degli undici ministri degli Esteri alla commissaria Kallas è focalizzata sulle decisioni di geopolitica, esteri e difesa, e si basa su cinque principi chiave, quali il maggiore ricorso all’astensione costruttiva, l’eliminazione dei collegamenti ostruzionistici, la richiesta di obiezioni tempestive e motivate, una maggiore attivazione della «clausola passerella», il rispetto della sincera cooperazione.
Riprende dunque l’utilizzo di meccanismi già previsti dall’ordinamento europeo, che offrono una via intermedia per impedire che uno Stato blocchi gli altri senza costringerlo a condividere una scelta.
Il veto realizza un principio consensuale, per il quale sulle questioni considerate esistenzialmente sensibili nessuno Stato può essere costretto ad aderire. La maggioranza qualificata realizza invece un principio maggioritario, per il quale una decisione collettiva può vincolare anche chi ha votato contro.
Il punto non è stabilire se l’unanimità sia, in astratto, un buon sistema decisionale; bensì capire se sia opportuno eliminarla oggi, proprio nelle materie in cui gli Stati membri hanno scelto di conservarla (guerra, sicurezza, imposizione fiscale). E soprattutto se sia possibile farlo senza aver prima rafforzato le condizioni democratiche e costituzionali che renderebbero legittimo un ulteriore trasferimento di potere decisionale al livello europeo.
La vera domanda democratica, ben oltre lo schema «sovranità contro Europa», è infatti: «Quale livello di governo deve decidere quale questione?».
L’Ue è un ordinamento sui generis, con elementi sovranazionali e intergovernativi. Se si riduce il potere di veto nazionale, senza aumentare al contempo il ruolo del Parlamento europeo e gli strumenti di controllo democratico, si può produrre una trasformazione dell’equilibrio istituzionale senza un corrispondente rafforzamento della rappresentanza sovranazionale.
La questione racchiude un reale problema di costruzione costituzionale, poiché la politica estera e di sicurezza comune è molto meno parlamentarizzata rispetto alle politiche soggette alla procedura legislativa ordinaria. E non si dovrebbe poter cambiare solo il meccanismo decisionale senza interrogarsi sulla legittimazione del potere che si sta trasferendo.
La documentazione politica del M5S mostra peraltro che il superamento del veto e una maggiore integrazione europea nel campo della difesa non sono temi comparsi improvvisamente. Erano già presenti nel programma per le elezioni politiche del 2022, nel dossier politico europeo del 2024, nei Report tematici di Nova 2026 sul tema «Difesa europea ed esercito comune: quale futuro per la sicurezza dell’Europa», e nella precedente Mozione 1-00569, presentata da Filippo Scerra il 6 maggio e modificata il 30 giugno 2026, che collegava capacità fiscale europea, debito comune, investimenti comuni e difesa comune europea, attraverso capacità condivise ed economie di scala.
Nella 1-00602 il «campo largo», con maggior ambizione sul piano istituzionale, afferma che politica estera, difesa e sicurezza devono passare dalla logica dell’unanimità a quella della maggioranza qualificata, all’interno di un rafforzamento del Parlamento europeo e della procedura legislativa ordinaria, «nel quadro di una riforma democratica dei Trattati», rivelandosi così un testo più “federalizzante” di quanto potesse sembrare a tutta prima.
Ad esempio, la Mozione richiama le cooperazioni rafforzate, istituto che consente a un gruppo di almeno nove Stati di procedere insieme, in determinate condizioni, lasciando aperta la partecipazione successiva agli altri – e questo modula una diversa concezione dell’integrazione, secondo cui non necessariamente tutti devono procedere allo stesso ritmo.
Inoltre, la Mozione vorrebbe attribuire più potere al Parlamento europeo, compreso un generale potere autonomo di iniziativa legislativa, di cui nel quadro istituzionale odierno il Parlamento europeo non dispone, ma il testo poi non affronta davvero la ridefinizione dell’equilibrio fra Parlamento, Commissione, Consiglio, Stati nazionali, che sarebbe una delle conseguenze costituzionali più importanti della riforma proposta.
E non possiamo non chiederci, se l’Ue acquistasse più potere di tassare, spendere, indebitarsi, decidere sulla politica estera e sulla difesa, quale meccanismo di responsabilità democratica debba accompagnare questo trasferimento di potere.
Attualmente circa l’80% della legislazione dell’Ue è adottata attraverso la maggioranza qualificata. L’unanimità rimane concentrata in alcune materie quali la politica estera e di sicurezza comune, l’adesione all’Ue, il quadro finanziario pluriennale, l’armonizzazione di determinate imposte e alcune materie sociali e di giustizia.
Il vero confine, dunque, non passa fra un’Ue che decide all’unanimità e una che decide a maggioranza, ma passa fra le materie nelle quali gli Stati hanno già accettato di essere vincolati da decisioni maggioritarie e quelle nelle quali hanno conservato un potere di veto.
È chiaro che l’estensione della maggioranza a materie sensibili solleva un problema di legittimazione e di protezione delle minoranze, poiché occorre rafforzare la rappresentatività e le compensazioni del sistema in cui quella maggioranza esercita il proprio potere.
La Mozione è configurata come un testo di indirizzo politico e appare più simile a una narrazione generale sull’Europa che dovrebbe essere che a un programma operativo di trasformazione dell’Ue, perché promuove una trasformazione che potrebbe avere questa portata, ma non stabilisce i necessari contrappesi e non distingue a sufficienza le decisioni politico-diplomatiche da quelle militari, come vedremo.
Alcuni obiettivi possono essere perseguiti immediatamente utilizzando le competenze e gli strumenti dei Trattati vigenti; altri richiedono l’attivazione delle passerelle o di cooperazioni rafforzate; gli obiettivi di trasformazione strutturale dell’assetto istituzionale richiedono invece una revisione dei Trattati.
Il punto 1 propone di eliminare il veto per permettere all’Europa di agire e sembra pensare al superamento dell’unanimità soprattutto come riforma della struttura decisionale europea, come se il problema fosse soprattutto «decidere più velocemente», un problema di efficienza istituzionale.
Ma la questione vera è che, quando si entra nel tema della politica estera e della guerra – e la Mozione non distingue abbastanza tra questi due settori –, l’unanimità non cambia semplicemente natura, cambia il tipo di potere che viene esercitato. E la regola decisionale non può essere separata dalla natura del potere che quella regola consente di esercitare.
L’eliminazione del veto nella difesa potrebbe rendere necessario precisare proprio quali decisioni non possono essere prese senza il consenso dello Stato che deve materialmente mettere a disposizione i propri militari. Soprattutto, chi dispone della legittimazione a vincolare uno Stato membro a una decisione che possa richiedere l’impiego delle sue forze armate e, nei casi estremi, l’ingresso in un conflitto che comporti un confronto diretto con una potenza nucleare?
È qui che la questione del voto non può più essere separata da quella della responsabilità politica sull’uso della forza.
Il punto 2 chiede il rafforzamento del Parlamento europeo, il diritto di iniziativa legislativa, l’estensione della co-decisione, una maggiore partecipazione dei cittadini.
Tutto questo riguarda soprattutto la democrazia legislativa, ma una situazione bellica richiede qualcosa di diverso, la risposta alla domanda cruciale: «Chi controlla democraticamente l’uso della forza europea?».
Perché è evidente che, se si trasferisce la decisione sulla guerra dal livello nazionale a quello europeo, bisogna aver costruito una competenza europea chiarissima, una catena di comando, un bilancio, forze disponibili, regole d’ingaggio, controllo parlamentare, responsabilità politica, controllo giudiziario, rapporto con la NATO, rapporto con le Costituzioni degli Stati membri.
Altrimenti si rischierebbe di avere la maggioranza necessaria per decidere, ma non l’assetto istituzionale necessario per esercitare democraticamente quella decisione.
Il punto 3 offre in realtà una possibile alternativa meno rischiosa al salto contenuto nei punti 1 e 2. Cooperazioni rafforzate, PESCO (Cooperazione Strutturata Permanente), acquisti comuni, capacità industriali comuni e integrazione differenziata consentono di costruire de facto una capacità europea di difesa tra gli Stati disponibili, senza dover prima decidere che una maggioranza possa vincolare tutti gli altri sulle decisioni militari.
Il diritto Ue prevede già questa architettura differenziata. L’art. 31 TUE regola infatti specifiche eccezioni all’unanimità, mentre esclude le passerelle dalle decisioni con implicazioni militari o di difesa. L’art. 42(6) TUE considera che gli Stati che soddisfano criteri militari più elevati e assumono impegni più vincolanti possano instaurare una cooperazione strutturata permanente. Questo permette di costruire capacità reali prima di decidere se trasferire ulteriori poteri politici a livello europeo.
E non si può certo trascurare che l’Ue negli ultimi anni abbia fatto un salto molto concreto sulla difesa.
La Commissione parla oggi esplicitamente di una vera e propria Defence Union, di «prontezza» entro il 2030 (capacità, produzione, mobilità militare, approvvigionamenti e investimenti) e di risposta anche a conflitti ad alta intensità.
Il piano Readiness 2030/ReArm Europe mira a mobilitare circa 800 miliardi di euro di maggiore spesa per la difesa e comprende, tra l’altro, uno strumento SAFE da 150 miliardi di euro per prestiti destinati agli investimenti nella difesa, finanziati mediante emissione di obbligazioni Ue. Il 18 giugno 2026 il Consiglio europeo ha infine qualificato la guerra russa contro l’Ucraina come «una sfida esistenziale per l’Unione europea».
Quindi il contesto è di fatto molto diverso da quello di una normale discussione sulla governance europea. Il problema oggi non è più soltanto se vogliamo una maggiore integrazione europea, ma 1) quale struttura politica e costituzionale deve avere l’Europa se vuole possedere una capacità autonoma di deterrenza e di difesa, e 2) quanto potere decisionale vogliamo trasferire all’Europa proprio mentre sta costruendo strumenti finanziari, industriali e di coordinamento che aumentano concretamente le sue capacità di difesa – ma la Mozione unitaria non si pone a questo livello, non sembra essere stata costruita realmente attorno a queste domande.
La Mozione assume particolare interesse anche alla luce delle divergenze che, su diversi aspetti della politica internazionale, attraversano PD, M5S e AVS.
Da questo punto di vista, essa può essere letta anche come uno spazio politico di ricomposizione, il prodotto di un compromesso consapevole fra tre concezioni diverse dell’Europa – per il PD più integrazione politica e federale; per M5S più Europa come alternativa alla logica del riarmo nazionale e della dipendenza dalle singole strategie statali; per AVS più Europa sociale, diplomatica, ambientalista e multilaterale.
Il superamento del veto è uno dei pochi concetti che permette di tenere insieme queste tre impostazioni, un «minimo comun denominatore».
Ma una formula sufficientemente vaga da consentire la convergenza di posizioni politiche diverse può essere insufficiente quando si parla di trasferimento di potere su decisioni concrete e irreversibili.
Se l’ambiguità è gestibile in materia fiscale, di mercato interno, di energia, lo è già meno in politica estera, e ancor meno in materia militare, perché l’invio di armi, la missione militare, l’impiego diretto delle forze, il conflitto armato non sono gradini della stessa scala.
Sono lasciate implicite troppe domande importanti: se il superamento del veto riguardi anche decisioni militari; se il Parlamento europeo debba avere un ruolo nell’autorizzazione dell’uso della forza; se un governo nazionale possa essere vincolato contro la propria volontà; se il Parlamento italiano conservi un potere autonomo sull’impiego delle Forze armate; se la maggioranza qualificata riguardi soltanto la posizione diplomatica dell’Ue oppure anche l’azione militare.
In definitiva, il punto davvero delicato non è «più o meno Europa», ma quale sovranità trasferire, su quali decisioni e con quali garanzie democratiche, soprattutto quando entra in gioco l’uso della forza.
E il problema potrebbe non essere che i tre partiti non abbiano visto il precipizio, ma che abbiano deciso di non discutere in quella sede quanto ci si debba avvicinare al precipizio, perché è esattamente la questione sulla quale non sono d’accordo.
Ma quando le decisioni da prendere possono significare mandare uomini e donne in guerra, il dibattito sul veto finisce e comincia, sul serio, quello sulla natura politica dell’Europa che vogliamo costruire.
Dato che l’ordinamento europeo non contiene una procedura attraverso cui una maggioranza degli Stati possa unilateralmente togliere agli Stati stessi il diritto di veto che i Trattati riconoscono loro, Gravagnuolo indica, come unica alternativa democratica a una trasformazione determinata dai rapporti di forza o da circostanze eccezionali, una vera e propria rifondazione costituzionale dell’Europa, un’Assemblea incaricata di elaborare una nuova Costituzione europea, fondata direttamente sulla sovranità dei cittadini.
Ciò a cui stiamo assistendo – aumentare l’integrazione europea senza modificare radicalmente la natura dell’Unione – è quasi un esperimento politico. Ma la guerra rende più visibile il limite del modello, poiché quando una crisi impone decisioni rapide può anche prevalere un processo pragmatico, ma proprio la crescita delle capacità comuni mette in luce la distanza tra ciò che l’Europa è chiamata a fare e ciò che l’attuale struttura istituzionale le consente di decidere.
Si può avere un mercato unico, una moneta senza un governo politico pienamente federale, una politica commerciale comune; ma quando arriva una minaccia militare grave, le domande diventano molto più dure.
Chi decide se l’Europa entra in guerra? Chi decide quanto spendere per difendersi? Chi decide quali armi produrre? Chi decide quali rischi assumere? Chi decide se sostenere militarmente un Paese aggredito?
E, soprattutto, chi ha il diritto democratico di prendere queste decisioni a nome degli europei?
L’Ue attuale risponde a queste domande attraverso una combinazione di governi nazionali, Consiglio europeo, Consiglio dell’Ue, Commissione, Parlamento europeo, NATO e strumenti intergovernativi. Ma non attraverso un unico potere politico europeo.
È chiaro che una trasformazione federale europea significherebbe la nascita di un nuovo grande soggetto geopolitico, destinato a ridefinire i rapporti tra Stati europei, Stati Uniti, NATO e altre potenze.
Se il federalismo europeo è davvero destinato a diventare, da ideale, una necessità politica, non può però nascere dalla semplice accelerazione imposta dalla guerra, che non dovrà mai essere il criterio attraverso cui ridefinire le regole della democrazia europea.
L’Europa di cui abbiamo bisogno deve saper diventare una potenza politica senza rinunciare ai principi sui quali è nata – lo Stato di diritto, la libertà, la solidarietà, il rispetto della persona e la ricerca della pace.
Un’Europa di pace deve saper costruire la propria sicurezza senza trasformare l’emergenza in una scorciatoia costituzionale; parlare con una voce comune senza smarrire il controllo democratico su ciò che quella voce decide di dire e, soprattutto, di fare; restituire ai cittadini europei la consapevolezza di essere essi stessi il fondamento della sovranità.
Costruire una capacità politica fondata sulla pace è la sfida forse più alta, e inderogabile, che la crisi attuale consegna all’Europa.
