Sulla cosiddetta riforma della giustizia e la separazione delle carriere

Le riforme che aggravano la crisi della giustizia

(Alessandro Somma – lafionda.org) – Che la giustizia italiana sia sofferente, è una affermazione largamente condivisa e sorretta da dati eloquenti, ad esempio quelli contenuti nel Quadro di valutazione Ue della giustizia 2025. Lì si ricavano in particolare da ritenersi le due facce della medesima medaglia: che la durata dei procedimenti civili in prima istanza è di 511 giorni a fronte dei circa 200 della media europea e che vi sono 12 giudici per 100mila abitanti a fronte di una media europea pari al doppio[1]. Il tutto mentre la Commissione europea per l’efficacia della giustizia certifica in modo ricorrente che la magistratura italiana è fra le più produttive nel confronto con gli altri Paesi del Vecchio continente[2].

Se questo è il quadro, una riforma della giustizia che aspiri ad affrontarne davvero i problemi dovrebbe per un verso portare a un incremento del numero dei magistrati (e del personale amministrativo), e per un altro diminuire il contenzioso ad esempio depenalizzando: ovvero rendendo alcuni reati semplici illeciti amministrativi. Non è però questo che sta facendo la politica. Le riforme promosse negli ultimi anni sono state nella migliore delle ipotesi inutili, ma più spesso dannose o peggio tese in verità a consentire un controllo politico sull’operato dei magistrati e in particolare dei pubblici ministeri.

Sono ad esempio dannose le riforme che in materia penale hanno aumentato a dismisura il numero dei reati, ovvero che hanno promosso la reazione securitaria come unica soluzione ai problemi di volta in volta avvertiti come fonte di un particolare allarme. Panpenalismo è il nome scelto per descrivere la pretesa di risolvere problemi sociali attraverso l’abuso del diritto penale e magari occultare il nesso tra politiche economiche neoliberali e il disagio che provocano. Una pretesa che caratterizza l’azione dell’attuale maggioranza impegnata a concepire la sicurezza come mero problema di ordine pubblico e a trascurare così la richiesta di sicurezza sociale.

Sono numerosi i riscontri di questa deriva. A soli sei giorni dalla fiducia, il governo Meloni ha approvato il cosiddetto decreto rave con cui si è previsto il reato di “invasione di terreni o edifici per raduni pericolosi per l’ordine pubblico o l’incolumità pubblica o la salute pubblica”[3]. E ha poi proseguito in un crescendo impressionante, con interventi che comprendono fra gli altri il cosiddetto decreto sicurezza: strumento per la repressione del conflitto sociale attraverso la creazione di nuove figure di reato, ad esempio quello di occupazione arbitraria di immobile destinato a domicilio altrui o di impedimento alla libera circolazione stradale o ferroviaria[4]. Il tutto mentre una sorte diametralmente opposta spetta ai comportamenti dei colletti bianchi e in particolare di coloro i quali rivestono responsabilità amministrative: l’abuso di ufficio non è più reato, mentre resta tale il traffico di influenze illecite per il quale si prevede tuttavia una riduzione della pena[5].

In ambito civile sono poi dannose le riforme che trovano il loro comune denominatore nella volontà di assecondare lo smantellamento dello Stato sociale in quanto finalità che sappiamo essere sorretta dal dilagante panpenalismo. Nasce in questo contesto l’idea secondo cui il ricorso al processo in quanto risorsa scarsa deve ammettersi sulla base di valutazioni circa la sua efficienza e non anche la sua idoneità a soddisfare diritti fondamentali[6]. Idea che è però incompatibile con il rilievo costituzionale della vicenda processuale, che non è solo una controversia tra privati: è anche e soprattutto il punto di emersione del conflitto sociale, in quanto tale bisognoso di raccordo con i valori fondanti dello stare insieme come società[7].

Dalla separazione delle funzioni alla separazione delle carriere

E veniamo alle riforme dannose perché utilizzate come espediente per ottenere il controllo della politica sulle corti. Di queste costituisce un esempio particolarmente calzante la legge di riforma costituzionale, appena approvata, recante “norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”[8]. Di questa valuteremo le conseguenze dirette, ovvero quelle immediatamente riconducibili a previsioni dell’articolato, unitamente alle conseguenze di cui questo costituisce un preludio. Per documentare come questo non solo non risolva i problemi della giustizia, ma rappresenti un attentato all’autonomia e indipendenza della magistratura e quindi un aggravamento di quei problemi.

Per fortuna parliamo di una riforma che non è ancora legge: l’articolato realizza una revisione costituzionale votata a maggioranza assoluta e non anche dei due terzi, e per questo verrà sottoposto a referendum (art. 138 Cost.). E si badi che il referendum sarà valido a prescindere dal numero di coloro che andranno a votare: non è previsto un quorum per i referendum confermativi di una revisione costituzionale. Di qui l’importanza di comprendere le ragioni per respingere una riforma che finirà per trasformare il processo da strumento per l’affermazione di diritti a rito alla mercé del potere politico.

Punta a questo obiettivo innanzi tutto la separazione della carriera dei magistrati giudicanti, quelli che decidono la causa civile o penale, dalla carriera dei magistrati requirenti, ovvero che esercitano l’accusa nelle cause penali: i pubblici ministeri.

Al momento vi è una separazione piuttosto rigida delle funzioni: i magistrati possono passare dal ruolo di giudice a quello di pubblico ministero e viceversa una sola volta nella loro carriera, solo nei primi dieci anni del loro servizio, solo cambiando sede e solo dopo un corso di riqualificazione[9]. E si badi che questa possibilità viene presa in considerazione da un numero irrisorio di magistrati: negli ultimi cinque anni solo 0,83 per cento dei pubblici ministeri è passato al ruolo di giudice e solo lo 0,21 per cento dei giudici al ruolo di pubblico ministero[10].

Due Consigli superiori della magistratura con l’estrazione a sorte della componente togata

La separazione delle carriere impedirebbe anche questi ultimi passaggi, il che avrebbe un impatto minimale. Neppure vi sarebbero effetti diretti sulla formazione dei magistrati: giudici e pubblici ministeri continuerebbero a essere selezionati attraverso lo stesso concorso e ad acquisire competenze inerenti il loro ruolo nella fase successiva al suo superamento.

Molto diverso invece l’impatto sul sistema di autogoverno della magistratura: si passerebbe da un Consiglio superiore della magistratura (Csm) a due distinti Consigli superiori della magistratura, uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri. In entrambi i casi l’organo di autogoverno perderebbe una importante competenza: non si occuperebbe più degli illeciti disciplinari dei magistrati[11], funzione trasferita a una Alta corte appositamente costituita.

La divisione in due Csm sarebbe poi in quanto tale un fattore di indebolimento della magistratura, della sua capacità di assolvere a un suo compito tanto delicato quanto importante: quello di valutare unitariamente le vicende che riguardano il mondo della giustizia. Un compito che la legge affida ora al Consiglio superiore della magistratura nel momento in cui lo incarica di fornire “pareri sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, l’amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materie”[12].  La riforma vuole insomma ridurre l’autogoverno della magistratura a una mera gestione burocratica delle carriere dei magistrati e a nulla di più.

E passiamo alla composizione dei due Csm. L’attuale comprende tre membri diritto: il Presidente della Repubblica che lo presiede, il Primo presidente e il Procuratore generale presso la Corte di Cassazione. Vi sono poi venti componenti eletti tra i magistrati (membri togati) e dieci componenti eletti dal Parlamento riunito in seduta comune tra i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati con almeno quindici anni di attività professionale (membri laici). I due Csm previsti dalla riforma sarebbero entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica e avrebbero come membri di diritto il Presidente della Corte di Cassazione il Procuratore generale presso la Corte di Cassazione a seconda che si tratti, rispettivamente, del Consiglio superiore della magistratura giudicante e del Consiglio superiore della magistratura requirente. In entrambi gli organi vi sarebbero poi un terzo dei componenti estratti a sorte da un elenco di eletti dal Parlamento tra le medesime categorie appena ricordate (professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni di attività professionale).

La novità maggiore riguarda i due terzi dei componenti in rappresentanza dei magistrati, i quali sarebbero tutti estratti a sorte[13]. Il risultato sarebbe un evidente ulteriore indebolimento dei due Csm, o meglio della componente togata al loro interno: verrà rappresentata da personalità prive di legittimazione e di reale rappresentanza delle istanze della magistratura. E possibilmente privi anche della capacità di prendere parte in modo efficace alla vita di un organismo la cui complessità richiede il possesso di competenze non improvvisate: sarebbero più cha altro accostabili a pallidi tecnocrati o burocrati privi di autorevolezza.

Per i sostenitori della riforma l’estrazione a sorte consentirebbe di limitare quanto viene considerato un malcostume della magistratura: la sua divisione in correnti capaci di condizionare il complesso delle attività che la Costituzione continuerebbe ad affidare al Csm, ovvero “le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati” (art. 105).

Certo, la magistratura non è immune da vizi che non sono peraltro una sua esclusiva, e che in anni recenti hanno offerto esempi particolarmente urticanti[14]. E tuttavia la soluzione prospettata non risolve il problema, che si potrebbe affrontare potenziando la libertà di scelta dei magistrati nella elezione dei loro rappresentanti al Csm.

Di più. Il ricorso al sorteggio fornisce una visione distorta del giudicare, a rappresentarlo come un procedimento di tipo matematico che può dunque valutarsi esclusivamente dal punto di vista della preparazione tecnico professionale di chi lo affronta: tanto che i rappresentanti di oloro i quali sono chiamati a giudicare ben posso essere intercambiabili. Ma non è così: applicare la legge non è un fatto matematico ma politico, tale in quanto il suo esito non discende da meri procedimenti logici, bensì da sensibilità culturali in quanto tali parziali sebbene tutte giocate entro il perimetro dei valori costituzionali. E l’associazionismo giudiziario è uno strumento di organizzazione di queste sensibilità in modo trasparente e partecipato. È questo il valore che viene svilito da chi lo degrada a mero correntismo che l’estrazione a sorte vorrebbe sradicare.

Questo modo di intendere la giurisdizione, ovvero il meccanismo attraverso il quale “si dice il diritto” e dunque lo si accerta e afferma, è stato acquisito in una epoca non certo caratterizzata da strappi violenti con la tradizione. È stato invero formalizzato in occasione del 12. Congresso dell’Associazione nazionale magistrati tenutosi a Gardone nel 1965, quando venne approvata all’unanimità una mozione con cui si rigettava la “concezione che pretende di ridurre l’interpretazione a una attività puramente formalistica indifferente al contenuto e all’incidenza concreta della norma nella vita del Paese”. Per affermare che il giudice deve essere “consapevole della portata politico costituzionale della propria funzione di garanzia, così da assicurare, pur negli invalicabili confini della sua subordinazione alla legge, un’applicazione della norma conforme alle finalità fondamentali volute dalla Costituzione”[15].

Chi insiste nel ritenere che l’applicazione della legge sia un fatto meramente tecnico non invoca dunque una sua interpretazione neutrale, bensì mira a presentare una certa interpretazione come neutrale. E svilisce così la funzione dell’interprete, e del giudice in particolare, come operatore del diritto che non agisce nel vuoto pneumatico, bensì in uno spazio affollato di valori costituzionale che richiedono di essere affermati e bilanciati attraverso il processo.

Il Pubblico ministero non è l’avvocato dell’accusa

Si diceva che la riforma non produce solo le conseguenze esplicitamente previste dal legislatore, ma costituisce anche e soprattutto il preludio di ulteriori conseguenze. Si presta cioè a divenire la sponda costituzionale per misure regressive destinate a ulteriormente rafforzare il controllo della politica sulla giustizia.

Le misure più insidiose sono probabilmente quelle che potrebbero riguardare il pubblico ministero, la cui carriera sarebbe distinta da quella del giudice sebbene nell’ambito di un ordine comune: l’ordine della magistratura. Dal punto di vista formale questo potrebbe bastare per tutelarne l’autonomia e indipendenza in quanto potere distinto da quello legislativo e da quello esecutivo. Sul paino della sostanza le cose però cambierebbero, dal momento che la separazione delle carriere finirebbe inevitabilmente per scollegare il pubblico ministero dalla cultura della giurisdizione, ovvero la cultura dell’accertamento e dell’affermazione del diritto. Il pubblico ministero sarebbe cioè indotto ad abbracciare la cultura delle indagini, ovvero la cultura delle forze di pubblica sicurezza, nei cui confronti si troverebbe in una relazione a parti invertite: il pubblico ministero continuerebbe a essere colui il quale dirige le indagini, ma di fatto verrebbe diretto da coloro i quali materialmente le svolgono e comunque sarebbe indotto a replicarne le logiche. Il tutto realizzando nei fatti una ambigua commistione tra potere esecutivo e potere giudiziario, dal momento che è al primo che le forze di pubblica sicurezza fanno capo.

Questa trasformazione sarebbe in linea con una retorica oramai impadronitasi del discorso pubblico: quella per cui il pubblico ministero è l’avvocato dell’accusa chiamato a confrontarsi ad armi pari con l’avvocato della difesa sotto lo sguardo vigile del giudice in quanto soggetto terzo rispetto alla contesa tra i due fronti del processo. Si usa dire che questo schema è coerente con il modello processuale accolto con la riforma del Codice di procedura penale del 1988, il modello accusatorio di matrice statunitense, ma si tratta di una semplificazione o meglio di una mistificazione.

Il legislatore italiano ha in effetti accolto il modello accusatorio: quello per cui il giudice è in effetti un soggetto terzo rispetto alla dialettica processuale tra accusa e difesa. Tuttavia, come sempre avviene quando si imitano modelli altrui, lo si è fatto adattandoli alla realtà del Paese importatore del modello e dunque discostandosi almeno in parte da quanto avviene nel Paese esportatore. Se non altro perché negli Stati Uniti chi esercita l’accusa viene eletto all’esito di una campagna elettorale squisitamente politica (a livello statale) o nominato dal potere politico (a livello federale). Di qui l’opportunità di evitare richiami al modello accusatorio, almeno se si vuole evitare una deriva che rappresenterebbe un insopportabile stravolgimento del nostro modo di intendere la giustizia e la separazione dei poteri.

Che il processo penale italiano non sia la traduzione fedele del modello accusatorio, lo ricaviamo in modo evidente da quanto il Codice di procedura penale dice a proposito del pubblico ministero: che “svolge altresì accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini” (art 538). Il pubblico ministero non mira cioè a condannare, bensì ad accertare la verità. A questo punto la distanza dall’avvocato della difesa è evidente: quest’ultimo mira innanzi tutto a ottenere l’assoluzione o almeno la limitazione della pena per il suo cliente. E non potrà agire a suo sfavore, perché se lo facesse commetterebbe un illecito disciplinare e probabilmente anche qualcosa di più.

Credo basti questo per far comprendere la distanza tra la cultura delle indagini, la cultura delle forze di pubblica sicurezza, e la cultura della giurisdizione, la cultura del pubblico ministero in quanto magistrato. La riforma produrrebbe una confusione di piani che non altera il dettato costituzionale, ma che finirebbe per incidere profondamente sulle caratteristiche del processo e in ultima analisi sulla qualità della giustizia come servizio e diritto di tutti noi.

[1] Comunicazione della Commissione Quadro di valutazione Ue della giustizia 2025 del 1. luglio 2025, Com/2025/375 final. V. anche C.A. Calcagno, Sintesi del Quadro Ue di valutazione della giustizia 2025, https://mediaresenzaconfini.org/2025/08/10/quadro-di-valutazione-2025-e-caso-italia.

[2] Cfr. Special file – Report European judicial systems – CEPEJ Evaluation report – 2024 Evaluation cycle, https://www.coe.int/en/web/cepej/special-file.

[3] Poi art. 633bis Codice penale: cfr. decreto legge 31 ottobre 2022 n. 162.

[4] Rispettivamente nuovo art. 634bis Codice penale e nuovo art. 1bis decreto legislativo 22 gennaio 1948 n. 66: cfr. decreto legge 11 aprile 2025 n. 48, convertito nella legge 9 giugno 2025 n. 80.

[5] La legge 9 agosto 2024 n. 114 ha abrogato il reato di cui all’art. 323 Codice penale e riformulato l’art. 346bis Codice penale.

[6] P. Nappi, Il diritto di agire in giudizio nell’Italia competitiva, in A. Somma (a cura di), Diritti fondamentali e conflitto sociale. Un dialogo fra le discipline, Roma, 2024, p. 307 ss. Il volume è liberamente scaricabile online: http://www.editricesapienza.it/book/9602.

[7] R. Caponi, Processo civile e conflitto sociale, ivi, p. 97 ss.

[8] Il testo approvato è identico al disegno di legge costituzionale presentato dalla Presidente del Consiglio e dal Ministro della giustizia il 13 giugno 2024 (Atti Camera 1917).

[9] Art. 13 decreto legislativo 5 aprile 2006 n. 160, così come modificato dalla legge 17 giugno 2022 n. 71: la cosiddetta Riforma Cartabia.

[10] Lo ha ricordato la Prima Presidente della Corte di Cassazione durante l’audizione presso la Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati il 23 luglio 2024.

[11] Materia ora disciplinata dal decreto legislativo 23 febbraio 2006 n. 109.

[12] Art. 10 legge 24 marzo 1958 n. 195.

[13] Uno schema analogo viene utilizzato anche per determinare la composizione dell’Alta corte disciplinare. Tre membri sono nominati dal Presidente della Repubblica tra i professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di attività professionale. Altri tre membri sono estratti a sorte da un elenco di eletti dal Parlamento tra le medesime categorie appena ricordate. Infine vi sono “sei magistrati giudicanti e tre requirenti estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie o che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità”.

[14] Si pensi alle inquietanti vicende che hanno interessato Luca Palamare, Presidente dell’Associazione nazionale magistrati tra il 2008 e il 2012.

[15] Associazione nazionale magistrati, Atti e commenti XII Congresso nazionale Brescia-Gardone 25-28-IX-1965, Roma, 1966, p. 307 s.