Leggere “Foreign Affairs” senza però capirci niente

Chiamatelo servizio pubblico. L’articolo tradotto per voi. Giusto per uscire dalla piccola faida provinciale Orsini/Calenda. Niente tifo. Solo complessità. Quella vera 👇

Perché i colloqui di pace in Ucraina falliscono

Imparare le giuste lezioni da tre anni di guerra estenuante e negoziati incerti

Samuel Charap e Sergey Radchenko

Sono passati quasi tre mesi da quando il presidente degli Stati Uniti Donald Trump ha lanciato un’importante iniziativa per porre fine alla guerra in Ucraina. Gli scambi diplomatici che ne sono seguiti non hanno ancora prodotto risultati significativi. Nel presidente russo Vladimir Putin, Trump si trova di fronte a un avversario astuto ed esperto che spera di sfruttare l’impazienza del presidente americano nei confronti della guerra per costringere l’Ucraina a firmare la rinuncia a ciò che i russi non sono riusciti a ottenere con la forza sul campo di battaglia. Non c’è motivo di pensare che Trump acconsentirà all’elenco di richieste di Putin. Anzi, ha ripetutamente espresso frustrazione per la mancanza di progressi nei colloqui e ha minacciato di ritirarsi, mentre la Russia continua ad avanzare lentamente, centimetro dopo centimetro, in una lunga guerra di logoramento senza una fine in vista.
In mezzo a tutte le recenti proposte e controproposte, minacce e controminacce, riesaminare l’ultimo vero tentativo di porre fine a questa guerra tramite negoziati può aiutare a orientare gli sforzi attuali. Nel 2024, su Foreign Affairs, abbiamo approfondito la storia dei colloqui iniziati nelle prime settimane di guerra e che, entro la fine di marzo 2022, avevano prodotto il cosiddetto Comunicato di Istanbul, un quadro per una soluzione. L’accordo fondamentale di tale quadro avrebbe comportato l’adozione da parte dell’Ucraina di una neutralità permanente, precludendo la sua possibile adesione alla NATO, in cambio di ferree garanzie di sicurezza. Le parti non sono riuscite a finalizzare l’accordo nei mesi successivi e la guerra è ora entrata nel suo quarto anno.
Con i colloqui di nuovo in corso dopo una pausa di tre anni, è un buon momento per riesaminare gli insegnamenti di Istanbul e valutare cosa si può imparare da quel processo per l’attuale sforzo diplomatico. Naturalmente, molto è cambiato nel periodo intermedio, quindi è improbabile che il quadro di Istanbul stesso sia il punto di partenza per gli attuali colloqui. Ma questo tentativo offre insegnamenti più ampi che possono ispirare i negoziati odierni. L’imperativo primario per entrambe le parti in qualsiasi accordo sarà garantire la propria sicurezza a lungo termine. Tutte le parti i cui interessi sono in gioco nei negoziati devono essere presenti al tavolo; se non lo sono, potrebbero minare qualsiasi accordo. La mancanza di volontà occidentale di fornire garanzie di sicurezza all’Ucraina ha rappresentato una sfida importante per il raggiungimento di un accordo; rimane un ostacolo. L’ottimismo di una parte belligerante sulle proprie prospettive sul campo di battaglia può anche indebolire il suo interesse a raggiungere un accordo. E infine, la banale meccanica di un cessate il fuoco non è meno cruciale dell’alta politica di concordare l’ordine postbellico. Se le parti vogliono porre fine a questa sanguinosa e logorante guerra, è necessario che entrambe le cose siano perseguite simultaneamente.

ORIZZONTI LONTANI

Nessun accordo di pace duraturo sarà possibile se non affronta i reciproci timori a lungo termine di Ucraina e Russia. Come hanno fatto a Istanbul nel 2022, entrambe le parti continuano a dare priorità a queste preoccupazioni per la sicurezza nazionale. Altre questioni – come lo status del territorio conteso, l’allentamento delle sanzioni per la Russia e il finanziamento della ricostruzione economica postbellica in Ucraina – sono importanti ma fondamentalmente secondarie. A Istanbul, entrambi i Paesi hanno dato priorità assoluta alla sicurezza postbellica. Il Cremlino ha insistito affinché l’Ucraina rinunciasse all’adesione alla NATO, non ospitasse mai forze straniere o esercitazioni con forze straniere sul suo territorio e accettasse alcuni limiti alle dimensioni e alla struttura delle sue forze armate. Kiev, da parte sua, non voleva limiti restrittivi per le sue forze e si concentrava sull’ottenimento di garanzie di sicurezza dai suoi partner occidentali, e sull’accettazione implicita da parte del Cremlino che queste potenze sarebbero intervenute in difesa dell’Ucraina qualora Mosca avesse nuovamente lanciato un attacco.
Queste future preoccupazioni per la sicurezza rimangono la questione chiave per il momento. Gli ucraini temono che, a meno che non abbiano la capacità di difendersi e le garanzie delle potenze occidentali, qualsiasi accordo di pace apparente non farà altro che preparare il terreno per una futura invasione russa. I russi temono che un’Ucraina ben armata possa tentare di reclamare qualsiasi territorio ucraino ancora occupato da Mosca. E il Cremlino è preoccupato dalla prospettiva – per quanto improbabile possa sembrare ora – di un’eventuale adesione dell’Ucraina alla NATO e dalle implicazioni a lungo termine per la sicurezza di tale sviluppo. Sebbene l’amministrazione Trump escluda l’adesione, ciò offre scarso conforto a Mosca: una futura amministrazione potrebbe invertire la rotta.
Questa attenzione alla garanzia della sicurezza dopo la fine della guerra plasma il comportamento militare e le posizioni negoziali di entrambe le parti. I colloqui in corso devono affrontare queste percezioni di minaccia per massimizzare le possibilità di successo. Al momento, altre questioni, in particolare la questione del controllo territoriale e il riconoscimento delle annessioni illegali della Russia, sembrano aver preso il sopravvento. Versioni trapelate delle proposte di pace degli Stati Uniti, ad esempio, fanno riferimento al fatto che Washington fornisca un “riconoscimento de jure” della Crimea come parte della Russia e un “riconoscimento de facto” degli altri territori occupati dalla Russia. Ma concentrarsi sul territorio distrae dall’agenda primaria della sicurezza. La Russia è riuscita a cavarsela bene senza che nessun paese riconoscesse formalmente la sua occupazione della Crimea dall’annessione del territorio nel marzo 2014, e può sopravvivere perfettamente senza tale riconoscimento in futuro. Ed è inutile dichiarare un “riconoscimento de facto” di altre aree perché il riconoscimento è un atto legale; o è de jure o non lo è. In effetti, indipendentemente da come una parte esterna consideri le proprie rivendicazioni territoriali, è improbabile che né la Russia né l’Ucraina rinuncino al territorio che attualmente detengono. Saranno le realtà della guerra, non quelle del tavolo dei negoziati, a determinare il controllo territoriale. Sebbene il Cremlino non sia contrario a legittimare le proprie conquiste, e gli ucraini sarebbero certamente felici di riconquistare i territori persi a favore della Russia, Istanbul ha dimostrato che lo status dei territori occupati dalla Russia in Ucraina non sarà un elemento così importante nei negoziati come a volte viene fatto credere. In effetti, a Istanbul i colloqui hanno deliberatamente aggirato la questione dei confini e del territorio. Sebbene importante, la questione era e rimane secondaria rispetto alle principali preoccupazioni di sicurezza.

TUTTI SEDUTI AL TAVOLO

Il successo dei negoziati deve includere tutte le parti interessate. Se le azioni di uno Stato sono sul tavolo in una determinata trattativa, quello Stato deve essere presente fin dall’inizio del processo. I sostenitori di Kiev insistono spesso sul fatto che non può essere messo da parte in nessuna risoluzione diplomatica del conflitto. Ripetono lo slogan “Niente sull’Ucraina senza l’Ucraina”. Ma Istanbul ha dimostrato che questo slogan non è esclusivo dell’Ucraina. Infatti, i colloqui di Istanbul hanno escluso le maggiori potenze occidentali – Stati Uniti, Regno Unito, Germania e altri – anche se Russia e Ucraina hanno negoziato questioni relative a questi Paesi e ai loro obblighi.
Funzionari occidentali ci hanno riferito che l’Ucraina non si è consultata con gli Stati Uniti e altri Paesi occidentali fino a dopo l’emissione del Comunicato di Istanbul. Tale esclusione era in gran parte dovuta a motivi di urgenza: le forze russe si trovavano alla periferia di Kiev, quindi i negoziatori non avevano tempo per la diplomazia multilaterale. Ma la mancanza di coinvolgimento occidentale nei colloqui ha reso i funzionari occidentali restii ad accettare il comunicato, indipendentemente dai suoi meriti. Avrebbero potuto dire: “Niente sull’Occidente senza l’Occidente”. In breve, accordi scritti senza la presenza di tutti gli interessati alla loro creazione difficilmente avranno successo. I mediatori di oggi troveranno molto più facile indirizzare la guerra verso i negoziati se tutte le parti, compresi ucraini ed europei, saranno coinvolte fin dal primo giorno.
Ci sono ragioni pratiche per adottare un approccio inclusivo. Se gli Stati Uniti e l’Europa avessero lavorato insieme, anziché in modo discordante come sembrano fare oggi, per raggiungere una pace sostenibile, Putin avrebbe avuto meno margine per quello che Trump ha descritto come “tirarlo a lucido”, ovvero per tenerlo impegnato prolungando i colloqui. Gli europei sarebbero anche meno inclini a intralciare il processo di pace, come hanno fatto, ad esempio, rifiutandosi di discutere la revoca delle sanzioni o truccando i loro piani per inviare truppe di terra in Ucraina.

IMPEGNO, NON KABUKI

Istanbul ha dimostrato che, quando si è arrivati ​​al dunque, i sostenitori occidentali dell’Ucraina non erano disposti a dare a Kiev le garanzie che ritenevano essenziali per la sua sicurezza. In effetti, i governi occidentali hanno preso le distanze dal Comunicato di Istanbul non solo perché non erano coinvolti nei negoziati sottostanti, ma anche perché la garanzia di sicurezza descritta nel documento andava ben oltre ciò che Washington e le capitali alleate erano disposte a fornire. Il quadro di Istanbul avrebbe obbligato gli Stati Uniti e i suoi alleati a difendere l’Ucraina in caso di un nuovo attacco, in termini molto più concreti (inclusa, ad esempio, una clausola sull’imposizione di una no-fly zone) di quelli contenuti nell’Articolo 5 del Trattato del Nord Atlantico, la clausola di difesa collettiva nella carta della NATO.
A tre anni di distanza, l’avversione al coinvolgimento militare diretto oscura ancora l’approccio occidentale all’Ucraina. È diventato chiaro, ad esempio, che l’amministrazione Trump non è disposta a offrire garanzie di sicurezza. Ma Trump sta solo continuando una politica che ha ereditato – dopotutto, nemmeno l’amministrazione Biden ha fatto un’offerta del genere. Persino gli europei non sono stati disposti a offrire una garanzia di sicurezza esplicita. Le potenze occidentali sono chiaramente riluttanti a intervenire ora, e non è chiaro se sarebbero desiderose di farlo se la Russia dovesse invadere nuovamente dopo un futuro cessate il fuoco. I dibattiti sulla prospettiva di un intervento europeo in Ucraina eludono questa domanda fondamentale, rimasta senza risposta dai tempi di Istanbul. In effetti, le garanzie non richiederebbero necessariamente la presenza di forze occidentali in Ucraina (e in ogni caso è improbabile che la Russia accetti un simile schema). Piuttosto che discutere la possibilità di schierare forze in Ucraina dopo un futuro ipotetico cessate il fuoco, i governi europei dovrebbero rispondere alla domanda di primo piano sulla loro disponibilità a offrire garanzie reali a Kiev. Schierare forze in Ucraina senza garanzie sarebbe un teatrino politico, non un impegno autentico.

IL CALCOLO DEL CAMPO DI BATTAGLIA

Proprio come nel 2022, il calcolo del campo di battaglia incombe sul tavolo dei negoziati. Le concessioni che ciascuna parte farà dipenderanno in ultima analisi da come percepirà i costi della procrastinazione. Se i russi credono che la guerra stia andando bene per loro e che Trump alla fine lascerà l’Ucraina e gli europei a cavarsela da soli, allora porranno maggiore enfasi sull’azione militare. Se il Cremlino concluderà che il fallimento dei colloqui di pace probabilmente offuscherà le sue prospettive di guerra a lungo termine, allora Mosca mostrerà una maggiore propensione a negoziare.
Considerando al momento maggiori probabilità sul campo di battaglia, gli ucraini sono pronti a negoziare. Se, tuttavia, la loro situazione migliorerà, anche loro potrebbero concludere che un’azione militare servirebbe meglio ai loro scopi rispetto a un dialogo con i russi. Questo è, in effetti, ciò che è accaduto dopo Istanbul nel 2022. I colloqui sono falliti in parte perché, dopo la sconfitta dei russi nei pressi di Kiev, il presidente ucraino Volodymyr Zelensky ha deciso di poter evitare dolorose concessioni e proseguire sul campo di battaglia. Gli Stati Uniti hanno un ampio potere di influenzare la percezione di entrambe le parti sui pro e i contro dei negoziati. Washington dovrebbe usarlo saggiamente per rendere un esito negoziato più attraente del prolungamento dei combattimenti. Ciò richiederebbe un’attenta calibrazione degli aiuti militari statunitensi per chiarire sia a Mosca che a Kiev che gli Stati Uniti sono impegnati a preservare la sovranità dell’Ucraina e a impedire una vittoria russa, ma non ad assistere l’Ucraina nel ripristino dei suoi confini riconosciuti a livello internazionale. Gli Stati Uniti dovrebbero anche collaborare con i loro alleati europei affinché condividano gli stessi obiettivi. Inducendo una situazione di stallo, una tale politica renderebbe i colloqui più attraenti del proseguimento dei combattimenti per entrambe le parti.

DUE FRONTI

Per avere successo, i negoziati devono affrontare il processo attraverso il quale i combattimenti giungeranno alla fine, nonché come saranno delineati i contorni dell’ordine di sicurezza del dopoguerra. A Istanbul, nel 2022, i negoziatori ucraini e russi si sono concentrati quasi esclusivamente su quest’ultimo. Con ammirevole ambizione, le parti hanno cercato di superare importanti controversie geopolitiche – la questione dell’allargamento della NATO, il ruolo dell’Ucraina nella sicurezza europea, gli impegni di sicurezza degli Stati Uniti nello spazio post-sovietico e così via – che erano sfuggite al compromesso diplomatico per decenni. Il comunicato taceva sulla questione più banale di come raggiungere una cessazione delle ostilità.
Ma senza un percorso concordato per porre fine ai combattimenti, i colloqui su un accordo sono stati sempre più slegati dalle realtà militari di una guerra in intensificazione. Alla fine, questa scollatura ha reso i negoziati politicamente insostenibili.
All’inizio del suo impegno per porre fine alla guerra quest’anno, Trump sembrava dare priorità esclusivamente a un cessate il fuoco. Come ha affermato dopo lo scontro con Zelensky nello Studio Ovale il 28 febbraio, “Voglio che [la guerra] finisca immediatamente… Voglio un cessate il fuoco adesso”.
Una situazione di stallo renderebbe i colloqui più allettanti per entrambe le parti.
La sua amministrazione ha successivamente chiesto un cessate il fuoco incondizionato di 30 giorni, una posizione che Zelensky ha abbracciato ma che Putin ha respinto. Poi, durante gli incontri con le due parti a Riyadh a marzo, Washington ha spinto per un approccio graduale, puntando a un accordo che vietasse gli attacchi alle infrastrutture energetiche e a un altro che impedisse gli attacchi alle navi civili nel Mar Nero.
Questi accordi non sono mai stati conclusi. Anzi, nelle ultime settimane, l’amministrazione sembra aver abbandonato del tutto i tentativi di raggiungere una cessazione delle ostilità, concentrandosi invece sulla discussione dei termini di un accordo finale. Durante gli incontri a Parigi e poi a Londra ad aprile con i rappresentanti ucraini ed europei, il team statunitense ha presentato un piano di pace articolato su più punti che copre molte delle questioni più controverse, dall’esclusione della candidatura di Kiev alla NATO al riconoscimento da parte degli Stati Uniti dell’annessione della Crimea da parte della Russia. Anche questo tentativo di raggiungere un accordo di massima importanza sembra aver fatto pochi progressi. Nel frattempo, la guerra continua a infuriare. I colloqui di Istanbul, così come le attuali difficoltà di Trump, suggeriscono che saranno necessarie discussioni parallele sia sui meccanismi del cessate il fuoco sia sugli elementi di un accordo politico per giungere a una conclusione su entrambi i fronti. Per progredire in uno di questi due percorsi, Ucraina e Russia dovranno progredire contemporaneamente su entrambi.

UN POSSIBILE DISGELO

I negoziati del 2022 servono a ricordare che Putin e Zelensky sono in grado di accettare concessioni significative. Entrambi si sono guadagnati la reputazione di massimalisti negli ultimi tre anni. Ma Istanbul ha dimostrato di poter essere aperti al tipo di compromessi politicamente rischiosi necessari per la pace.
Nel 2022, Putin era disposto a impegnarsi in un processo diplomatico sullo status della Crimea e a considerare almeno la possibilità che gli Stati Uniti intervenissero in Ucraina in caso di una nuova invasione russa. Ha anche, in particolare, accettato l’ambizione dell’Ucraina di chiedere l’adesione all’Unione Europea. Zelensky, da parte sua, era disposto a rinunciare all’adesione alla NATO, abbracciando la neutralità permanente, e ha persino chiesto apertamente colloqui diretti con Putin per concludere l’accordo.
È quindi poco saggio considerare le loro attuali posizioni pubblicamente dichiarate come conclusioni definitive. Tali posizioni sono spesso solo un’offerta iniziale. Ciascuna parte è naturalmente interessata a creare l’impressione che le proprie posizioni non siano negoziabili. La contrattazione avviene nel processo. Un accordo di pace potrebbe rivelarsi molto difficile, forse impossibile, da raggiungere. Ma, come hanno dimostrato i colloqui del 2022, il fallimento dei negoziati potrebbe preannunciare molti altri anni di guerra.

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